Con la recente sentenza n. 8343/2025, il Consiglio di Stato ha affrontato un tema di centrale rilevanza per il diritto dei contratti pubblici: l’individuazione del giudice competente a decidere sulla ripetizione di indebito (restituzione di somme pagate senza causa) a seguito dell’annullamento di una gara e della conseguente dichiarazione di inefficacia del contratto. La pronuncia stabilisce con chiarezza che tali controversie appartengono alla giurisdizione del Giudice Ordinario, segnando un netto confine rispetto alla giurisdizione amministrativa.
Il caso: dalla gara annullata alla richiesta di restituzione
La vicenda trae origine dall’affidamento nel 2013 di un sistema pubblico di bike sharing da parte della Società municipalizzata di Vicenza. Dopo l’aggiudicazione, l’esecuzione della fornitura da parte dell’Appaltatore e il pagamento del corrispettivo da parte della Stazione appaltante, il Giudice Amministrativo, su ricorso di un concorrente escluso, aveva annullato gli atti di gara e dichiarato l’inefficacia del contratto sia in primo sia in secondo grado.
A seguito del giudicato, la Pubblica Amministrazione ha richiesto alla società appaltatrice la restituzione del corrispettivo versato a fronte della fornitura, offrendo in cambio la restituzione dei materiali consegnati. Davanti al rifiuto dell’appaltatore, la questione è approdata in sede giurisdizionale davanti al TAR Venezia per stabilire la fondatezza o meno di tale pretesa.
La natura civilistica della ripetizione di indebito
Il Consiglio di Stato ha accolto l’eccezione del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, formulata della società appaltatrice per la prima volta in appello, basandosi sulla natura intrinsecamente privatistica dell’azione di indebito oggettivo ex art. 2033 c.c.
Secondo i giudici:
- La ripetizione di indebito è un’obbligazione che nasce da un fatto materiale (il pagamento privo di causa) e mira a tutelare un interesse patrimoniale volto al ripristino dello status quo ante;
- La dichiarazione di inefficacia del contratto agisce come una “cesura”, recidendo il rapporto tra il pagamento e l’esercizio del potere pubblico. Ne diviene che una volta venuto meno il titolo contrattuale, l’Amministrazione non agisce più come autorità, ma come un comune creditore che tutela il proprio patrimonio.
I limiti della giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo
La sentenza chiarisce che la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo in materia di appalti (art. 133, comma 1, lett. e, n. 1 c.p.a.) non comprende le conseguenze restitutorie. Sebbene il Giudice Amministrativo possa dichiarare l’inefficacia del contratto, tale potere non attrae a sé le domande di restituzione dei pagamenti già effettuati, le quali richiedono un accertamento autonomo sui requisiti della fattispecie civilistica (come l’avvenuto pagamento, la buona fede dell’esecutore e la sua relazione con il titolo caducato).
Conclusioni e implicazioni pratiche
Il principio affermato è che l’attività materiale finalizzata al recupero della provvista finanziaria “indebitamente corrisposta” non costituisce esercizio di funzione pubblica. Pertanto, il Giudice Ordinario è l’unico competente per le domande di restituzione delle somme pagate in esecuzione di contratti pubblici dichiarati inefficaci a seguito di annullamento dell’aggiudicazione.
Questa decisione garantisce un regime uniforme per la ripetizione dell’indebito, indipendentemente dalle ragioni (pubblicistiche o civilistiche) che hanno portato al venir meno del vincolo contrattuale.
Il nostro Studio ha assistito con successo in appello l’operatore economico destinatario della richiesta di ripetizione da parte della Società pubblica, ottenendo l’annullamento della sentenza di primo grado del TAR Venezia che, erroneamente riconoscendo la propria giurisdizione, lo aveva condannato alla restituzione di quanto ricevuto nel 2013 a fronte della fornitura.
Contenuto a cura dell’Avv. Giuseppina Incorvaia
